面對新形勢和新要求，國企改革三年行動恰逢其時。改革三年舉措雖然是三年規(guī)劃，但對于現(xiàn)代化國有企業(yè)的制度建設和經營發(fā)展具有長遠的戰(zhàn)略意義，同時有助于形成更成熟規(guī)范的現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措。中國特有的制度和以資本管理為重點的國有資產監(jiān)管體制，它的形成有利于維護和發(fā)展社會主義經濟制度，更好地發(fā)揮國有經濟的戰(zhàn)略作用。通過進一步優(yōu)化經濟結構，能夠促進經濟周期的良好循環(huán)，同時也促進國有經濟向高質量方向發(fā)展。

一、兩類公司改革加快國有資本改革

       2020 年國企改革三年行動指出，實施國有資本投資、運營公司試點是改革國有資本授權經營體制的關鍵舉措。通過開展地方“兩類公司”深化改革，能推動國有企業(yè)改革的有效落地，調整和優(yōu)化國有經濟結構布局，是全面落實以管資本為主，強化國有資產監(jiān)管的戰(zhàn)略舉措，并提出了國有資本投資及運營公司的功能性作用及有效發(fā)揮。

       國有資本運營和收益管理，隨著兩類公司改革的深入，其重要的價值和功能也將得到有效的體現(xiàn)，未來將在地方國有企業(yè)層面形成資本投資、國有資本運作和產業(yè)集團。為此，重組國有投資和運營公司，其目的是實現(xiàn)地方政府的戰(zhàn)略目標，進一步促進國有資本的優(yōu)化和產業(yè)結構的科學調整以及為地方服務。國有資本投資和運營公司通過與國企重組、上市培育、股權多元化、國資基金投資運營等改革實施，進一步強化市值管理，發(fā)揮資產證券化和國資流動增值作用，全面優(yōu)化經濟結構和重要布局，有效提高國有資本良好的配置和運營運作效率。

二、地方“兩類公司”現(xiàn)狀

       2014 年國務院國資委啟動國有資本投資和運營試點。試點企業(yè)進行資本投資管理和資本運作改建，在運營中通過橫向整合、縱向壓縮、放權和營銷推進改革，在授權下放、組織架構和工作機制等方面取得了良好的成效。通過重組兩類公司，以此來調整和優(yōu)化監(jiān)管模式，同時合理優(yōu)化經濟布局的戰(zhàn)略發(fā)展目標，取得了一定的集中成效，對于未來發(fā)展形成了典型的經驗，但國有“兩類公司”改革試點中仍暴露很多問題。

（一）兩類公司尚處于建設期

      中央企業(yè)通過開展“兩類公司”試點，已經初步形成了資本經營和運營管控模式，也出現(xiàn)了一批典型案例。如圍繞國有企業(yè)轉型功能定位，走輕資產運營道路，打造了“資本 + 人才 + 技術”的經營模式，以市場化、專業(yè)化推動經濟優(yōu)化、產業(yè)結構調整、促進國有資本流動、發(fā)揮保值增值功能，更好地服務于國家戰(zhàn)略發(fā)展需求，發(fā)揮積極的推動作用。

      隨著試點經驗的積累，地方“兩類公司”的改革發(fā)展進入了建設期。地方國有企業(yè)在改革創(chuàng)新中，借鑒了央企試點經驗，不斷推進運營改革。此外，各省市全面實施對兩類企業(yè)試點改革發(fā)展。如根據產業(yè)板塊，優(yōu)化企業(yè)、行業(yè)布局，研究“兩類公司”的參與，實現(xiàn)國有資產在結構優(yōu)化、促進循環(huán)、提升經濟穩(wěn)定方面的基礎性作用?；蛲苿訃匈Y本市場化運作，打造國有投資運營平臺，以此來發(fā)揮國資引領和產業(yè)帶動的戰(zhàn)略作用，提升資本良好的配置和運營效率，促進企業(yè)轉型向高質量模式發(fā)展。

（二）組建以改組為主、新建為輔

       盡管“兩類公司”可以通過新設或重組方式組建，但在工作開展實踐中，大多數國有資本都選擇了重組作為首選。而重組的企業(yè)在劃分為兩類公司前即為國資行業(yè)集團或地方政府管轄集團，在該地區(qū)來說已經具有一定的地位。有的公司雖在兩類公司的名單上，之后仍保留原有的業(yè)務架構、管理和制度安排。對地方政府而言，從內部深度轉型、改變常規(guī)治理結構、積極改革創(chuàng)新，比換牌子更為重要。

（三）行權能力有待加強

       對于國有資本投資、運營公司來說，其所屬上級單位是政府或國資委，資本投資運作接受的是相關的行政命令。而國有資本投資、運營公司對下屬單位又需要走市場化路線，這需要國有資本、運營公司將行政命令轉化為市場指令，既追求經營運作效益，同時還要兼顧社會效益。這一存在的根本性矛盾決定了治理機制不能簡單地采用傳統(tǒng)的發(fā)展和管理模式。當前，國有資本投資、運營公司還沒有可靠有效的發(fā)展治理模式，對于組織架構、人事管理和審批制度的開展，混雜著行政管理和和經濟屬性。在實際的國有資本管理中，很難確定相關的績效考核指標。管理審核審批流程過長，開展的人事管理制度和薪酬管理體系存在僵化的現(xiàn)象，員工缺乏必要的獎勵和激勵，對下屬可能存在管理不足或過度控制現(xiàn)象。

三、兩類公司轉型的相關建議

（一）明晰關系，建立可靠的管控模型

1. 搭建具有中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度

       現(xiàn)代企業(yè)制度是企業(yè)開展經營活動和業(yè)務運行的必要基礎?，F(xiàn)代國有企業(yè)制度的創(chuàng)新，決定了國有企業(yè)運營的效率和活力，是深化國有企業(yè)實施改革創(chuàng)新的重點管理任務?，F(xiàn)代國有企業(yè)制度能否有效實施，則依賴政企關系明晰、權責明確、產權清晰和管理科學等基本條件是否得到滿足。根據中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代制度建設內容，黨委會、股東大會、董事會、監(jiān)事會等機構需要分工協(xié)作和相互制衡，這就需要搭建中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)的系統(tǒng)制度，但在實際工作中是一項復雜而艱巨的創(chuàng)新任務，需要在相關制度理論和具體業(yè)務實踐層面不斷研究和創(chuàng)新。例如要發(fā)展中國特色的企業(yè)制度，必須依法實現(xiàn)董事會合法權利，建立董事會授權的管理制度。建立以資本管理為基礎管理監(jiān)管體系，同時圍繞資本管理、規(guī)范資本交易、改善公司收益和維護資本安全的相關環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)督和監(jiān)管，以此來充分發(fā)揮國有資本管控的作用。在進行授權經營、國有經濟產業(yè)結構優(yōu)化、國有資本運營、促進實體經濟良性發(fā)展等方面，充分發(fā)揮地方國有投資、運營公司的功能作用。通過一系列改革，在建立成熟規(guī)范的中國特色企業(yè)制度和資本經營的國有資產管控方面，將取得良好的發(fā)展成果和必要的收益，對深化國企改革具有重要的推動意義。

2. 推進國有資產監(jiān)管體制的改革

       從宏觀調控體系來看，需要更加注重政企分開和政資分開。政府行政部門不再履行出資職責，政府或國資監(jiān)管部門轉變過往的公共管理職能，更加注重出資關系，轉變管理模式和理念，由管企業(yè)向管資本進行改變。在管理方式上，完善監(jiān)管機制和強化審計，樹立審計理念、運用審計方法和強化資產監(jiān)管。通過全面的監(jiān)管，有效防止國有資產的流失，進而提高內部運營效率和防范風險，確保國有企業(yè)能夠在市場組織中獨立運作。

3. 厘清國有企業(yè)黨組織與治理機構的權責界限

       在國企改革中，需要進一步明確黨組織與公司其他治理機構權責關系，建立多方相協(xié)調的治理模式。關鍵保障之一是遵守雙向進入和交叉任職的管理要求，黨組織成員按照法律和程序加入“兩會一層”，即董事會、監(jiān)事會、經理層。而成功的關鍵在于黨委成員進入企業(yè)董事會，將黨的領導和意圖與公司戰(zhàn)略決策、經營發(fā)展相結合，并且在重要事項上能做到消除意見分歧，提高企業(yè)經營決策效率，進一步降低相關成本，提高企業(yè)管理的科學性和全面性，充分發(fā)揮國有企業(yè)現(xiàn)代化制度的作用，并且以此來高效實現(xiàn)黨組織與法人治理的結合。

       建立黨組織與其他治理機構規(guī)范、良性的合作關系，要在以下三個方面進行著力解決：一是按照國有企業(yè)所屬類別，規(guī)范不同類型企業(yè)黨組織的設立及運行，明確管哪些、管什么的權責界限，建立與形成各治理機構之間履職盡責、協(xié)調制衡、良性運轉的管理機制；二是規(guī)范決策程序。建立黨委會議事規(guī)則，明確重大事項決策界限、程序和方式，切實將黨的領導與公司治理進行有效結合，實現(xiàn)怎么管、誰來管的治理方式。根據法律政策要求，黨組織參與公司戰(zhàn)略發(fā)展、三重一大等事項決策，并充分尊重其他治理機構和運行機制；三是確保黨組織的意圖得到實現(xiàn)。建立黨委委員意見發(fā)表、投票表決的工作制度，明確該做什么、應該怎么做。促使“雙向進入、交叉任職”進入董事會的黨委成員、經理層的黨委成員能夠充分發(fā)表意見、對三重一大等重大事項進行投票表決，實現(xiàn)組織意圖。

4. 厘清各級相關利益者的關系

       在進行兩類公司設立期間，需要厘清相關利益者的關系，特別是國有監(jiān)管部門、出資企業(yè)。國有資產監(jiān)管機構需要轉變管理理念和方式，以資本管理為支柱，聚焦四個方面、落實三項清單，即優(yōu)化地方產業(yè)布局、規(guī)范管理運作機制、確保國資保值增值、維護資產安全運營，及時落實權力、職責、授權三項清單，切實給予“兩類公司”在企業(yè)制度和市場投資中擁有實在的作用和發(fā)展空間。

       在市場化運作國有資本時，“兩類公司”需要按照公司法的要求，同時需要以資本額為限，以股權為管理紐帶，以治理為重要的基礎渠道，以派出股權董事為重要手段，積極參與市場化運作、對出資企業(yè)的三重一大事項進行決策。在經濟基礎優(yōu)良、產業(yè)發(fā)展成熟的區(qū)域，可促使兩類公司實現(xiàn)管控方式的轉型，即由原有的出資持股管控逐步向戰(zhàn)略目標性、財務性管控方式轉變，對于控股企業(yè)的戰(zhàn)略目標、經營業(yè)績、重大資金、重要人事，以及高級管理人員管控和考核、預防企業(yè)經營風險等方面涉及三重一大的重要事項進行重點管控，其他經營權由控股公司決定。與此同時，對于所出資持股的企業(yè)，要求進一步完善以董事會為重點管理的治理結構，進而需要全面推行選人用人、育人留人的人才機制，提升公司的發(fā)展創(chuàng)新和生存能力。對關鍵崗位和子公司實施激勵政策，有效地提高公司的運營能力和持久力。

（二）明確監(jiān)管與考核要求，完善績效管理體系

1. 三個層次深化改革

       我國經濟體制由計劃經濟向社會市場經濟體制轉變中，對于國有企業(yè)的改革創(chuàng)新始終是經濟體制改革的重要核心。因此，深化國有企業(yè)改革，需要從三個層面推動國有企業(yè)真正成為公平競爭的市場主體。

       一是深化改革企業(yè)產權。要形成真正意義上的現(xiàn)代化公司企業(yè)，不僅要提升企業(yè)現(xiàn)代化制度基礎和企業(yè)經營效率，而且要堅持兩個毫不動搖，深入研究多種經濟成分的組成方式和實現(xiàn)模式，這也是實現(xiàn)混合所有制經濟健康持續(xù)發(fā)展的有力途徑。二是深化改革經營機制。從行政管理向市場化轉變，需要認真深化勞動、人事、分配制度的全面改革，使國有企業(yè)可以依法經營，符合市場規(guī)律。三是建立公平競爭機制。樹立與民營企業(yè)公平參與市場的競爭意識，同時深化實施政企分離和政資分離的重要改革，進一步深化行業(yè)壟斷改革。對于歸屬于商業(yè)性和公益性的國有企業(yè)，要更加注重發(fā)展領域的系統(tǒng)性和聯(lián)合性，在分類改革后實行分類管理。

2. 妥善對待及平衡授權與強化監(jiān)管的關系

      在企業(yè)發(fā)展管理中，需要明確授權范圍、經營管理職責和監(jiān)管方式，建立必要的監(jiān)督管理清單和責任清單，以及考核機制，并予以落實到企業(yè)的日常管理中。如由國有企業(yè)聘請第三方機構對績效評價制度進行全面改革，以減少其債務風險，提高經營效率，實現(xiàn)進一步降低運營成本、提高經濟效益和治理能力的目標。

（三）促進“兩類公司”轉型，加強能力建設

1. 不斷完善市場化經營機制，激發(fā)企業(yè)競爭活力

       深化企業(yè)三大制度改革，不斷增強國有企業(yè)的經營核心競爭力，不斷提升重要價值和發(fā)展活力，以此來創(chuàng)造更大經濟價值和社會效益。積極推行高管人員任期管理和契約制，推行職業(yè)經理人管理制度，實現(xiàn)管理人員能上能下、公司員工能進能出的市場化用工機制。建立和完善業(yè)績導向型薪酬分配機制，促進收入能增可降，引導薪酬分配有利于突出貢獻的工作人員和一線人員。支持更多企業(yè)采用股權激勵、分工等中長期政策，充分激發(fā)員工創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

2. 加快業(yè)務導向轉型，提升企業(yè)競爭實力

       推動地方“兩類公司”由傳統(tǒng)產業(yè)集團向國有投資及經營公司轉變，由原有的實業(yè)經營發(fā)展模式轉變?yōu)楣蓹嗤顿Y，對原來不具備競爭優(yōu)勢、發(fā)展空間不足的業(yè)務進行剝離，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產業(yè)集中。弱化以母投資公司對子公司的集團化控制，更加注重在對法人平等產權的基礎上加強公司治理，進一步弱化業(yè)務體系的觀念，做好風險防控，對無效資產和不良資產進行處理，加強投資收益和治理意識。同時，“兩類公司”要建設完善投融資和資源整合運作體系。在戰(zhàn)略改革中，將用人、考核、薪酬機制建設作為重點改革內容，以及全面建立和實施股權管理、風險管理、董監(jiān)事派出管理制度，打造資本、資產、執(zhí)行三級組織架構；遵循“機構從簡、人員從優(yōu)”的市場化機構設置及人員配置原則，優(yōu)化公司架構、業(yè)務職責，以及人才配置；打造規(guī)范高效的現(xiàn)代化資本運營型總部，以及相匹配的組織機構決策體系，建立內外、前中后全面協(xié)調的工作機制，確保企業(yè)戰(zhàn)略目的落地、資源配置合理、資產運營高效、風險有效防范、考核評價優(yōu)良等。

3. 企業(yè)自主創(chuàng)新要有新突破

       根據《三年行動方案》要求，國有企業(yè)要不斷提升自主創(chuàng)新能力，在構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制中，充分發(fā)揮國有企業(yè)的重要核心作用。

       在產、學、研、用的創(chuàng)新鏈上，國有企業(yè)是“研發(fā)”和“應用”鏈的主體。大型國有企業(yè)依托自身的技術、資金、市場等資源優(yōu)勢，以及技術轉化和應用的市場空間，可以利用規(guī)模化優(yōu)勢，推動和發(fā)展多項重要創(chuàng)新，營造良好的發(fā)展創(chuàng)新環(huán)境，充分發(fā)揮產學研的發(fā)展?jié)摿透偁幜Γl(fā)揮舉足輕重的作用。基于市場運作機制，將創(chuàng)新產品推向市場，實現(xiàn)技術創(chuàng)新的重要價值。同時，在學習領域，注重與高校的技術交流及成果轉化，并實施產業(yè)化。在生產環(huán)節(jié)，利用生產外包的形式促使技術創(chuàng)新產品生產落地。

       國有企業(yè)要貫徹聚焦、裂變、創(chuàng)新和品牌化的經營發(fā)展理念，聚焦主業(yè)和優(yōu)化效益，深化產業(yè)化技術創(chuàng)新，推動業(yè)務的發(fā)展孵化裂變，進一步拉長深度融合鏈條，構建充滿活力的創(chuàng)新生態(tài)圈?；趧?chuàng)新技術發(fā)展，加強創(chuàng)新技術體系、創(chuàng)新產業(yè)和創(chuàng)新環(huán)境的機制建立。全力打造產品品牌和企業(yè)品牌，不斷增強國有企業(yè)的影響力，進而增加市場化的必要競爭力。深入學習發(fā)達地區(qū)對于創(chuàng)新發(fā)展的經驗做法，為國有企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件，確保企業(yè)高質量發(fā)展。

四、結束語

       在國企改革三年行動背景下，深化地方兩類公司改革需要從大局角度進行思考，并強化協(xié)調和推進落地。國企改革三年行動能否真正對國有“兩類公司”改革發(fā)展起到決定性作用，關鍵在于能否有效落實。通過實施國企改革三年行動和落實長效發(fā)展，真正解決長期制約國有企業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展的體制機制問題，提高企業(yè)發(fā)展的活力和動力，實現(xiàn)國資國企高質量發(fā)展。